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준공영제

last modified: 2015-03-25 18:11:59 Contributors


1. 개요

시내버스 영업을 부분적으로 시에서 맡는 제도로 2004년 서울특별시에서 버스노선 개편을 하면서 국내에 처음 도입된 제도이다. 이를 확장시켜 버스영업을 전체적으로 시에서 맡게 되면 공영제가 되며, 반대 개념은 버스영업 전체를 민간에서 맡는 민영제이다.

기존의 버스 회사들의 자유경쟁 체제에서는 과도한 경쟁으로 인해 회사는 회사대로 서로가 망해 가는, 노선은 과도하게 수익성만 추구하다보니 빙빙 돌거나[1] 일부 지역에만 노선이 편중되는 현상[2] 이 등장했다. 이러한 현상에 대응하기 위해서 시측에서 나서서 노선 설정은 시에서 갖고 버스회사는 여기에 맞춰 운영하되, 수익금은 운행 실적에 따라 배분 받고 적자분은 시에서 보조해주는 준공영제가 실시되었다. 즉, "우리가 봐줄 테니까 너님들은 영업이나 잘하셈. 수익금은 다 같이 나눠 갖되, 적자나면 우리가 지원 해줄께~"

2. 장점

  • 시내버스의 질 향상이 가능하다. 준공영제 하에서는 버스 회사들은 운행 실적[3]에 따라 수익을 배분받기 때문에 개별 노선의 흑자, 적자가 무의미하다. 따라서 과도하게 수익성에만 목숨걸어 노선을 이리저리 빙빙 돌리거나, 사람이 많이 몰리는 지역에만 노선을 집중적으로 만들거나, 장사 좀 안된다 싶은 노선은 임의로 결행하는 현상을 막을 수 있다. 덕분에 시는 시민 입장에서 편리하게 노선을 조정하거나, 장사는 조금 안 되더라도 지역 주민들에게는 쏠쏠한 복지성이 강한 노선들을 신설하기가 편하다.

  • 난폭운전의 감소. 즉, 버스회사들은 뻘짓 안하고 시에서 정해준대로 운행만 하면 되니까 경쟁사를 누르고 한 명이라도 더 태우겠답시고 난폭운전을 하는 현상을 줄일 수 있다.
  • 버스 회사의 도산 방지. 일단 시에서 시키는대로만 하면 수익이 보장되기 때문에 재정난에 허덕이거나 불안정하던 버스 회사들에게는 가뭄에 단비와 같다. 이와 함께 버스 기사들의 안정적인 임금 지불이나 복리후생 문제도 함께 개선될 수 있다.

  • 운임의 인상시기가 늦어지는 요인 중 하나. 버스 회사 입장에서는 운행만 잘 하면 시에서 수익을 보장해주기 때문에 적자니 뭐니 하면서 운임 인상을 주장할 명분이 사라지게 된다.하지만 시 재정이 딸린다면?

3. 단점

  • 버스 회사들의 기강 해이. 버스 회사들 입장에서는 시에서 시키는대로만 하면 수익이 보장되기 때문에 수익 창출에 소극적으로 변한다. 즉, 기존에 있던 멀쩡한 노선도 힘 든다는 이유로 시에 단축을 건의하거나, 현재 운행중인 노선이 공기수송에 파리만 날리는 상황이 되도 별로 개선하고자 하는 의지를 보이지 않는다. 심지어 일부 지역에서는 세부적인 운행 실적을 조작해 보조금을 더 타내려고 하거나, 기사들의 근무여건이 준공무원급으로 크게 좋아졌음을 악용해 기사채용 과정에서 거액에 '무언가'를 요구하는 현상까지 등장하고 있다. 물론 시도 빠가처럼 넋놓고 있는 것은 아니다. 버스 회사들의 기강 해이를 방지하기 위해 시에서 정기적으로 각 회사들의 서비스나 친절도를 평가해 우수한 회사들에게는 보조금을 추가로 지급하거나 공영차고지 우선 입주 같은 각종 인센티브를 제공하는 한편, 그렇지 않은 회사들에게는 보너스 지급을 중단하는 페널티를 부과하기도 한다. 또한 기사채용도 공개채용으로 전환하고자 하기도 한다.

  • 시 재정 문제. 막말로 시는 땅파서 장사하는게 아니고, 준공영제로 보조해줘야 하는 회사들이 상황에 따라서는 몇 십개나 된다.[4] 실제로 준공영제 실시 이후 시내버스에 투입되는 지원금이 눈덩이처럼 불어나서 시에서 고민이라는 사례가 종종 등장하고 있다. 여기서 지원금은 어디서 나온다? 님들의 세금이다. 즉, 준공영제로 투입되는 재정을 잘못 운용할 경우, 시 재정 파탄은 물론 일반 시민들에게까지 피해가 돌고 돌아올 수 있다.

  • 차량총량제에 의한 증감차 문제. 위에 서술한 문제로 신규 수요 발생지나 교통이 필요한곳에 버스노선을 놓아주어야 하지만 이 또한 총량된 차량 안에서 해결되야 하므로 기존 노선에서 차량이 감차해야 하며 신규 수요 발생지에는 버스가 들어와서 좋지만 기존 수요는 불편이 발생하는 경우가 생긴다. 또한 신규노선에 대해서도 어정쩡한 배차로 다니게 되는 경우가 대부분이다. 다만 일부 지자체의 경우 늘어나는 인구 유입에 따라 유연성 있는 증차를 하기도 하는데 특히 인천광역시가 유연성 있는 증차를 허용해주는 편이다. 반면 .부산광역시, 대구광역시의 경우는 준공영제 실시 후 단 한 번도 증차를 허용해 준 적이 없어서 노선 신설 때마다 차돌리기를 통한 땜방을 고집하고 있다.

  • 시외 운행 노선의 축소. 막말로 하면 "이 버스 지금 우리 주민찡들이 세금낸 걸로 운영되는건데 우리 시도 아닌 너님네 다른 지역까지 운행해야 함? 다 단축시키고 우리 시내 노선에 투입할꺼임!" 그 예로 서울특별시의 광역버스 숙청사업이라 할 수 있겠다. 이 일로 인해서 멀쩡한 광역버스를 동일 계열사의 경기도 업체의 면허로 넘기거나, 폐선후 동일(혹은 비슷한)구간을 운행하는 경기도 면허로 다시 만들거나, 경기도 구간을 자르고 간선, 지선버스로 형간전환등의 시련을 겪어야 했다.

4. 준공영제의 현황

웬만한 대도시는 죄다 실시 중이다.

4.1. 서울특별시 시내버스

2004년 7월 대개편을 실시하면서 같이 도입되었다. 이쪽은 도입과 동시에 수입금 공동분배, 버스 대수 총량제, 유상감편 정책을 밀어붙이게 되었는데, 총량제와 유상감편을 밀어붙인 이유는 버스에 들어가는 교부금을 줄이기 위함이다. 덕분에 배차는 점점 안드로메다로 그리고 시외로 나가는 노선들의 경우, 서울시 세금이 거의 다 시외인들에게 과다하게 쓰이면서 이런 모순을 보다 못한 업체들은 꼼수를 써서 해당 노선들을 폐선시키거나 단축한다. 이게 극단적으로 간 사례가 대성운수동해운수의 사례들이다. 유상감편 총량제가 아주 엄격하게 시행되면서, 2009년신성교통에서 광역급행버스 만든다고 증편을 하기 전(그나마 해당 노선도 이런저런 문제로 인해 결국 경기 면허로 전환하고 말았다.)까지는 단 한 번도 순수증편이 이뤄지지 않았다. 일부 버스 동호인들이 까는 요소 중 하나이기도.겨울에 추운데 버스 15분 넘게 안오다면... 더 이상의 자세한 설명은 생략한다.

다만 2013년 1월에 일어난 영인운수 방화 사건에 관련되어서는 서울시가 주체적으로 서울시버스운송사업조합, 전국버스공재조합 등과 함께 타 회사 예비차를 끌어 모으고[5] 임시 주박 차고지[6]와 정비소[7]도 마련해주고 심지어 신차 구매 자제 공문까지 내리고 현대기아차에게는 영인운수에게 선 판매를 부탁하는 등[8] 준공영제로 할 수 있는 시의 모든 수단을 동원해 상황을 급속도로 정상화 시키고 있어서 준공영제의 이점을 제대로 보여주고 있다.# 공문 내용에 의하면 시에서는 전세버스를 사용하는 것이 아닌 영인운수도 한 가족이니 모든 회사들이 고통을 분담하자라는 뉘앙스로 일을 처리하고 있다고 한다.

4.2. 부산광역시 시내버스

2007년 5월 개편 때 도입했다. 서울처럼 총량제를 도입했으나, 유상감차 정책을 밀어부치지 않는 데다가 시행 전과 비교해서 감편된 비율도 서울에 비해 확실히 적고, 증편 여건 자체도 서울보다 더 쉬운 편이다. 다만 다른노선의 인가대수가 쥐도새도 모르게 줄어진다. 그리고 급행버스에 투입하는 차량은 고급형이어야 하기 때문에 고급차 뽑겠다고 하면 더욱이 허락을 쉽게 해 주기 때문이다. 그러나 아무리 차를 줄이려 해도 고급차 뽑으려고 연식 얼마 안된 멀쩡한 차들을 폐차장으로 보낼 수는 없는 노릇 아니던가. 그래서 변칙으로 차량을 중고버스업체에 팔아넘기고 신차를 도입을 택하고있다. 시계외 노선에 대해선 서울과 같은 성향이다.[9] 다만 서울과는 달리 부산 시내구간을 칼질을 한다. 그리고 차량 감차를 주로 행하고 있다. 서부산지역과 외곽지역의 복지성 버스노선신설로 노선보조금등 준공영제 예산이 해마다 늘어가고 있어 그 문제성이 부각되고 있다.

4.4. 대구광역시 시내버스

대구도시철도 2호선 개통 후 2006년 2월 개편 때 도입되어 환승제가 생겼으며 당시 중복노선, 적자노선들을 대거 통합 또는 폐선해서 158대를 감편했다. 하지만 대구시의 재정이 열악할 뿐더러 서울, 부산의 경우처럼 총량제를 도입한데다가 고급형 차량은 하나도 없어[10] 순수증차가 허용되지 않는다. 그러나 대구는 아직 도시철도 기반이 부족해 도시철도 비수혜 지역이 많기 때문에[11] 일부 노선을 제외하면 여전히 버스 승객이 많다. 따라서 그만큼 일정 노선을 증차하려면 어느 노선은 그만큼 감차하기 때문에 감차당한 노선은 필연적으로 배차 간격이 늘어날 수 밖에 없다. 하지만 2006년 개편 때 한 번에 너무 많은 차량을 감차해 정작 증차가 시급한 노선에 증차를 못하거나 신설 노선을 만들기가 상당히 쉽지 않다. 그래서 신도시에 노선을 넣을 때마다 기존 노선을 넣거나 항상 다른 노선을 감차하여 신설하는 땜빵식 차돌리기를 하고 있다. 거기다 대구도시철도 3호선 개통 후 감편 계획이 있어 심히 우려스럽다.

행버스, 선버스, 환버스, 선버스를 안 가리고 모두 100% 대형차량이며 그것도 오지도 예외없이 마찬가지다. 급행차량은 고급형 차량이 없고 모두 일반 좌석버스이며 나머지는 일부 예비차량을 제외하면 모두 일반 입석버스이다. 경산시 시내버스공동 배차하는 노선이 일부 있으나, 정작 경산시는 준공영제가 아니다. 인구 수에 비해 버스 회사가 많은 편이지만 2006년 개편 때 구간삥이 폐지되어 시계외를 넘어도 구간요금이 없는게 큰 특징이다.[12]

4.7. 마산시 시내버스

마산시는 원래 창원시와 함께 준공영제를 실시하고자 했으나[13] 시 행정부간의 협의가 파토나면서 혼자서 2007년부터 마산시 관할 노선에 준공영제를 적용했다. 당시 마산지역 업체들이 운행하는 마산지역 지선노선들이 적용 대상이었는데, 고정 배차제[14], 기사 실명제[15]도 같이 시행되었다. 그리하여 운영 초기에는 버스 실내의 청결상태가 좋아지고 수익이 느는 등의 효과가 있었지만, 해가 지나자 버스당 10만원씩 총 40억원의 적자를 보전하면서 경영 개선은 전혀 이루어지지 않아 세금 낭비라는 비판이 일었다. 그러던 와중에 시민버스가 부도를 내며 쓰러지자 마산시는 손도 못 써보고 시민버스를 역사의 저편으로 보내게 된다. 이후 통합 창원시가 되면서 흐지부지되었고, 현재의 창원시 시내버스경기도 시내버스와 유사하게 운영되고 있다.

5. 그 외

  • 울산광역시의 경우 준공영제를 실시하지는 않지만 이와 유사한 제도를 실시하고 있다.
  • 남경필 현 경기도지사의 선거 당시 공약이 경기도 시내버스 준공영제 시행이었다. 그런데 경기버스의 노선 조정 권한은 각 기초단체에 있는데다가, 한 도시권도 아니고 28개시 3군에서 버스 준공영제를 시행한다는 것은 거의 불가능하기 때문에 보조금 인상 선에서 마무리될 가능성이 높다. 아니면 각 시에 재정지원해서 시별로 준공영제 하던가 다만 경기도 시내버스의 경우도 서울과 마찬가지로 총량제가 적용되어 신시가지 지역이나 정말로 부득이한 경우가 아니면 순수 증차가 불가능하다.(이는 버스 동호인 거의 대부분도 모르는 사항이다.)
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  • [1] 수익을 내기 위해서 굴곡을 내서라도 억지로 수요가 있을 만한 곳을 쑤시고 다니는 경우가 많다.
  • [2] 역시 수익을 위해서 수요가 많은 지역을 위주로 편중된다.
  • [3] 여기서 운행 실적은 '승객을 얼마나 많이 태웠냐'가 아니라 '시에서 정한 대로 얼마나 충실히 운행했느냐'라고 보면 된다.
  • [4] 단적으로, 서울특별시에는 66개 업체가 몰려 있고, 부산광역시에도 34개의 업체가 있다. 대구광역시에도 26개 업체들이 있는데, 이들 마저도 부도나고, 합병하고 해서 줄인 거다.
  • [5] 김포교통, 공항버스, 관악교통, 도원교통, 신길운수 + 영인운수 기사들이 직접 운행할 상기 회사들의 버스들에 대한 보험
  • [6] 서공영차고지, 서울 지하철 9호선 개화역 주차장
  • [7] 서공영차고지 다모아자동차 정비소
  • [8] 현대기아차는 주문제작도 받지만 선 제작 후 판매 시스템도 가지고 있어서 이번 요청에 대한 대답으로 원하는 시기에 인도해준다고 한다. 대우버스의 경우 100% 주문제작으로 이루어진다고 한다.
  • [9] 김해시 노선은 김해 8번을 제외한 나머지 노선은 구포시장까지, 양산시 노선은 명륜역과 덕천역까지, 울산광역시 노선은 노포역과 월내까지, 거제시 노선은 하단역까지. 창원시 노선은 부산시와 동아여객 간의 워낙 강경한 관계 탓에 부산신항 구역을 제외한 부산광역시 지역에 진입하지 못하고 있다.
  • [10] 북부정류장이나 서부정류장 근처에 가끔씩 고급형 차량들이 출몰하곤 하는데 이것은 대구광역시 시내버스가 아니라 령군, 곡군, 주군 소속의 농어촌버스다.
  • [11] 부산은 평지보다 산지가 많아서 적은 노선으로 최대한 많은 지역을 커버할 수 있지만 대구는 평지가 많아서 적은 노선으로 최대한 많은 지역을 커버하기 힘들다.
  • [12] 경산 외에 칠곡, 고령, 구미, 영천에 진입해도 구간요금이 없다. 또 대구 시계로 들어오는 칠곡, 성주, 고령, 영천 노선은 대구 시내 구간에 한해서는 구간요금이 없다. 단, 경산 소속 시내버스 외에 시내버스는 대구버스와 환승은 안 된다.
  • [13] 통합 창원시 생기기 전에도 마산-창원-진해는 서로 긴밀한 관계였고, 시내버스도 공동 배차했다.
  • [14] 특정 노선에 고정 차량 투입과 특정 노선의 특정 업체 단독 운행 이 두 가지가 동시에 시행되었다.
  • [15] 시내버스 안에 있는 버스 기사의 실명을 아예 대놓고 버스 출입문 옆에다가 사진과 같이 붙였다.